作为卫生防疫和应急管理的“第一道防线”，在新冠肺炎疫情防控中，社区普遍暴露出一系列短板：社区公共医疗资源严重短缺，医疗能力不足，社区首诊、转诊制度多为空谈。
社区医院是离群众最近的卫生机构，疫情发生时应在第一时间发现、筛查和转诊病患，避免出现大医院医疗资源挤兑，也避免大规模交叉传染。由于长期以来对社区医院重视不足，财政投入不够，社区医院医疗水平较低，作为居民首诊机构的地位远远没有确立。疫情期间，病人第一反应都是去大医院，对大医院医疗资源迅速形成挤兑压力，易导致医疗体系整体功能瘫痪，对疫情防控造成巨大压力。
6月16日，上海一家菜场工作人员进行消毒工作 丁汀 摄
社区公共卫生治理和应急管理能力薄弱，联防联控体系构建难。一是社区居委会在应急状态下承担着社区出入口管理、返回人员排查、重点人群检测、环境卫生整治、防疫宣传、生活物质采买、群众情绪疏导等大量工作，人手严重不足。二是下沉到社区居委会的行政力量、社区自治体系、社会组织、市场化力量没有清晰的工作界面和协同流程。这导致社区层面的联防联控工作机制不够完善，社区难以有效整合物业公司、业主委员会、志愿者、社会组织、社会单位等多方力量，社区居民多方面要求难以得到及时满足，甚至发生独居老人无人照顾等情况。
社区空间规划不合理，应急备灾避难和隔离场所缺乏。社区防灾防疫及应急避灾功能建设长期被忽视，在城市规划和住宅区建设过程中，防灾防疫虽然被纳入了规划体系，但未得到有效落实，相关设施配置往往流于形式，疏散通道、隔离设施、防灾避险公园、应急设施预留用地、抗疫物资集运系统等体系布局严重不足，且少量设施日常维护和保养也面临巨大挑战。相关标准仅对避难场地和建筑的面积指标有明确规定，对功能分区、配套设施规范表述不明确，且应急医疗救护区没有防疫功能要求。社区医院、社区综合体、党建中心等公共空间缺乏防疫防灾功能配置，没有独立的水电通风系统，在疫情发生时派不上用场。在应急状态下必须保障运行的建筑，如超市、农贸市场等，在设计时缺乏公众健康因素考量，通风条件差，动线设计不合理，人员在结账出口处大量聚集。
应急物资储备奇缺，战略备灾物资几乎为零。目前，没有针对社区居委会和基层医疗机构应急物资储备的统一要求，很多基层防疫物资日常储备为零。在一些一线城市，没有形成完备的区、街道、社区三级应急救灾物资储备体系。据了解，各社区医院卫生应急物资储备工作参差不齐，存在制度缺失、库房混用、物资种类五花八门等问题。由于日常没有建立完善的物资征收与派发机制，社区工作者只能通过市场途径自行筹备防疫物资，临时购买的物资质量参差不齐。
社会参与水平较低，社会组织及企业介入缺乏制度化和组织化安排。一方面，公共卫生教育缺失，导致社区居民防疫意识淡薄。疫情期间，部分居民的不理解和焦虑情绪累积，多地出现居民强行冲卡，甚至殴打基层工作人员现象。另一方面，居民自组织意愿和能力弱，公众参与水平较低。在重大疫情灾害下，全部依靠有限的行政管控力量，不可能面面俱到，但社区居民依赖性强，自助意识淡薄、能力欠缺，社区自组织力量弱。平常活跃的志愿者队伍以离退休人员为主，年龄偏大，欠缺应急常识。
构建健康社区五大体系
党的十九大作出实施健康中国战略的重大决策部署。未来，亟待以健康社区为抓手，把健康嵌入城市规划和社区治理中，建设健康社区基础设施、组织治理、医疗卫生、应急保障、生活服务等五个体系，系统化推进功能配置和改革供给，全面提升社区应急管理和服务能力。
6月18日，北京一核酸检测采样点 任超 摄
基础设施体系：
当前一些社区重居住和商业功能，轻健康和防疫功能，可在国家层面制定和发布健康社区规划标准和功能空间配置规划标准，留出医疗卫生、隔离设施、防灾避险、应急设施、应急物资集运、养老服务、体育运动等空间；对垃圾处理、生活用水管理、污水管网等进行全面升级；对社区公共空间通风口、人员疏散通道等进行全面升级；增强社区科技基础设施规划和建设，提升社区在远程医疗、远程教育、远程办公、智慧物流、无人配送网络等方面的链接能力。当前，我国大中城市进入存量建设时期，建议将健康社区建设纳入城市更新、老旧小区改造范畴。
组织治理体系：
一是完善党建引领下的社区治理体系，将党建引领与社区自治有机结合，通过社区党团组织、志愿者以及其他社会组织的培育，建立完善明晰的协同联动机制，覆盖全面的社区健康服务、应急管理体系。
二是进一步明确社区公共卫生委员会在健康社区建设和公共卫生治理中的主体责任，吸纳社区居委会、业主委员会、物业公司、医疗机构等相关负责人为委员，明晰各自在健康社区建设运营中的细化职责定位，围绕居民健康管理的相关服务功能，夯实和强化社区对居民的健康服务功能。
三是进一步完善社区层面针对公共卫生突发事件的应急工作预案，避免由于缺乏执行流程和技术规范，基层抗疫不得要领和章法，保障社区系统内部有序有效开展联防联控、群防群治。
医疗卫生体系：
做实社区首诊制度，是健康社区建设的牵引工程，只有这样才能真正促进医疗卫生人才、资源进社区，形成良性循环。可学习国际上的成熟做法。未经社区医生转诊自行到大医院就医者，社保不予报销费用，形成规范的社区卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度，实现居民有序就医。
做实社区首诊制度，不能仅靠卫生系统一家，而是有赖于财政、医保、人事和卫生等多部门政策的协同一致，推动医疗卫生向基层聚集、均衡化分布，并进一步鼓励社区健康管理、养老养护等服务模式创新。
应急保障体系：
一是在构建城市应急保障物资通道建设过程中，要充分考虑到与社区层面的高效衔接和互动。
二是完善应急物资保障和运营体系。建立社区储备医疗物资及日常生活物资供应保障及调运机制，对医疗物资和生活物资体系进行分类建设和运营，在大数据分析的基础上搭建半小时至一小时应急物资保障圈。
三是推行实物储备与商业储备相结合的创新模式。可考虑引入大型商贸企业和大型物流企业，对社区应急物资储备签署服务协议，对社区居民生活物资“战时”供应签署服务协议等，保证应急物资的科学合理周转。
生活圈服务体系
一是系统制定健康社区生活圈配套设施的规划布局及技术标准。建议按照应急状态的实际需要，分别制定社区层面5分钟、10分钟、15分钟生活圈的生活设施技术规范和标准，将社区生活圈融入防灾防疫体系建设。
二是规划建设社区层面在线购物、无人化配送的相关配套服务体系。在有条件的社区楼宇考虑探索布局智慧物流管道，按户配备自提柜或采用末端配送机器人送货上门，实现无接触式的物资智能配送，探索未来无人化配送新模式。
三是建立在线健康管理和医疗服务体系，与互联网医疗平台、大医院系统联网，实现远程诊疗、医药配送、居家护理等服务。
形成新的文化共识和治理契约
要推进健康社区上述五大体系建设，关键是要深化改革，打破不同部门政策在社区分割的状态，加大公共政策创新和集束式供给。建议编制“社区公共医疗卫生体系建设规划”，对社区卫生防疫体系建设提出明确的建设标准和要求。在法律层面，建议对传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例、国家突发公共事件总体应急预案等法律和规章进行修订和解释，整合当前应急管理体系和卫生防疫体系相关职能，将职责在社区层面进一步夯实。在调研中，“健康社区”这一概念，得到中国工程院、同济大学等许多专家的肯定，也得到了基层工作者的认同：
健康社区是社会治理的再创新系统，是疫情防控、城市更新、城市治理的载体空间。城市管理者、社区工作者和社区服务供应商、居民将会在这个新的系统内产生更多碰撞与共鸣，形成新的文化共识和治理契约，实现环境、健康与经济社会良性协调发展。
城市更新与新基建叠加赋能下，未来的健康生活场景将更多涌现。疫情防控和居民工作、生活、学习、社交、娱乐、医疗等都可以实现社区一键解决。健康社区将成为吸纳就业、产业升级、民生保障、商业新场景构建与试验的重要空间载体，承载更多稳就业、稳投资、稳民生的职能。