作者：魏程琳 同济大学政治与国际关系学院副教授
最近，山东省在疫情期间强拆农民房子，致使村民无家可归、无房可住的事件引起关注。
其实，山东合村并居没必要拆农民房子，而强拆农民房子“逼民上楼”更是要不得。事实上，近十余年来，几乎各省都在推动合村并居、农民集中居住，其中不乏山东强拆民房“逼民上楼”的事件。地方政府为何热衷推动农民集中上楼甚至“逼民上楼”呢？
01农民上楼与增减挂钩
在农业地区，政府财政资源极为有限，政府推动农民集中上楼的核心动力来自于行政和经济双重压力。农民集中上楼之后，政府将原来的村庄拆迁复垦为耕地，可以通过“增减挂钩政策”兑换为城市建设用地指标，进而上市交易获得财政收入。一般情况下，通过增减挂钩政策调换出来的建设用地指标，只能在省内流动、交易。为推动脱贫攻坚工作和区域发展平衡，国务院2018年制定了城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调整的政策，允许“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标跨省域调剂使用。在具体实践中，通常是东西协作扶贫省份之间进行指标交易。城乡建设用地增减挂钩政策意在通过控制建设用地总量，实现保护耕地、节约资源的目标。
四川泸州叙永县水尾镇西溪村旅游扶贫示范项目（来源叙永县宣传部）
从政策目标看，农民集中上楼既可以节约用地，又能缓解城市建设用地紧缺，还能改善农民生产生活条件，是件好事。
02皆大欢喜和极度不适
笔者的朋友是山东济宁汶上县某镇村民，他所在村庄2007年下半年就和隔壁村集中居住到一个新社区里。新社区距离旧村很近，不影响农民耕种田地。每家每户都是2层小洋楼，村里的公共设施如路灯、广场也一应俱全，村民居住环境大为提升，这种集中居住方式大受农民欢迎。该村因生活环境优越，男孩子找媳妇都比别村更容易，而本村的一些姑娘甚至不愿意嫁到外村，这充分说明农民对优质生活环境的渴盼和珍惜。
这个社区能建成农民满意的新社区，主要得益于原村庄地下发现了煤炭，有可预见的利益保障，负责煤炭开采的企业愿意在新社区建设中投入资源，尊重农民的生活方式。
现实中，绝大多数村庄地下没有资源可供发掘。政府在推动农民集中居住时，为了腾出更多建设用地指标，往往建设高层楼房。农民从宽敞的农家小院搬进局促的单元房，不但改变了原有生活方式，而且因为居住地和农田之间距离变远，提升了生活成本、增加了耕作难度。有村民说，搬进楼房之后，动一动都要钱，做饭从烧火变成用天然气，每次上厕所都要花费五分钱冲水。更为不便的是，上楼之后的农民仍然是农民，楼房虽然是现代化的，但耕作农具搬上楼不方便，家庭养殖也没地方展开。据山东聊城某村返乡大学生调研，相当一部分村民庆幸自家没有搬到镇上集中居住。第一，搬进镇上集中居住点需要花费10多万元补差价、装修，平白多出了支出；第二，无论是搬到镇上还是到县城居住，农民耕种田地、参与村庄公共事务（例如红白喜事）都不得不回村，来回奔波实在辛苦；第三，上楼的农户因农田机械无地方放置只能变卖，农耕季节再依赖市场服务，不但生产成本增加，且农忙时常一具难求。最让农民无法接受的是，因居住空间限制，收获的农作物无论贵贱都得及时销售，农民的市场地位更加弱势。原本是为改善农民生产生活条件的集中居住，结果增加了农民生产生活的成本和难度。
推土机开进村里
03集中居住政策执行中的分歧
农民集中上楼政策与合村并居政策往往相伴而生。合村并居并不是简单地减少行政村和工作人员数量，而是通过集中居住空间和人口，提升政府在农村地区的公共服务供给水平和质量。近些年，笔者在河南、江苏、湖北、陕西、甘肃等地农村调研发现，有的村庄因道路、饮水、学校等公共品供给缺位，不少村民自发搬到镇上或县城居住，村庄逐渐成了荒芜的空心村，这些村庄村民欢迎政府前来拆旧房、复垦耕地。2019年笔者在甘肃庆城县、陕西韩城市调研发现，有的行政村在十多年前就作出新村规划，以旧宅基地退出换新宅基地，引导村民集中居住到中心村地带。经过十余年发展，新村建设井然有序，农民生产生活条件大为改善。而无人居住的旧村旧房逐渐荒废，村民希望政府帮其拆除旧房、复垦耕地，他们认为政府出钱帮他们复垦耕地，已经是在做好事了，不需要政府给他们补贴。这种及早规划、因势利导的合村并居和农民集中上楼，是一种自然而然、水到渠成的工作，何须强拆民房“逼民上楼”以至于导致冲突呢？
拆迁现场
目前看，集中居住的矛盾，主要源于两方面：
首先是一些地方官员懒政惰政，无视老百姓生活需求的紧迫性。甚至有的地方官员把这项工作定义为“事件性治理”，把自己的角色定位为“消防员”“灭火员”，充分说明这项工作长期的被动状态。其次，管理者和村民利益的不一致、不协调。在农民集中上楼的政策执行上，地方政府的利益主要是政绩考评和经济收入。工作进度、稳定程度、任务完成情况，以及在此过程中的正面典型案例，构成政绩考评的核心内容，也成为官员晋升的重要考察内容。财政资源直接构成了这项工作的经济收入内容。而乔迁新居的农民除了关注居住环境的改善，还有便利性、居住成本和适应度等极具个性化的综合因素。04政策支持的诱惑根据相关政策，一亩城乡建设用地增减挂钩指标可以获得25万元的政策支持。中西部地区一个普通自然村，村域面积约为100亩，如果整村搬迁便可获得2500万元的政策支持。虽然这笔钱不可能全部拨付给县乡镇政府作为财政资金，但相应比例的奖励资金也是财政收入的重要部分。
城乡建设用地增减挂钩，需要以农村建设用地复垦并通过相关部门验收为前提，这通常需要连片或整村复垦，那些拒不搬迁的农户最终成为影响政策目标实现的障碍。为了尽早实现政绩和经济利益，有些地方政府就会采取强拆农民房子的粗暴手段，甚至使用威逼利诱的策略，最终出现“运动式”拆迁，无房可住的农民只得在旧村废墟中搭窝棚度日。这种现象一旦在网络上流传，会快速引发舆论关注，使得工作更被动。05如何把好事办好？农业是弱势产业，农民是弱势群体，关于农民和农业的政策规定都应该慎重稳妥。一些学者和官员在农村未来发展中，积极主张推动农民进城、农业规模经营，以实现农民市民化和农业现代化，而合村并居、农民集中上楼则能够有力推动农民离开农村和农地。
事实上，这一主张忽略了中国城市人口容量、就业容量和市场容量等基本前提。当前有2亿往返于城乡之间的农民工，他们作为农村的“尖子”尚难以在城市立足，相当一部分人在丧失了劳动力优势、被市场淘汰后，不得不返回乡村务农以保障基本生活。今天，农业之于农民的最大功能是就业和生存保障，而需要这份保障的农民大多是农民中更为弱势的群体——老弱、妇女和儿童。以家庭分工为基础的“半工半耕”模式，成为当前农民家庭的经济生产模式，这不但实现了家庭劳动力的优化配置，而且通过父子两代人的努力，渐进地实现有序城市化、市民化。留村农民在未来相当长时间内离不开农地和农业，所有的农业农村政策都应该以此为前提，合村并居、集中居住政策也不例外。既然合村并居、集中居住政策的根本目的是为了改善农民生产生活条件，提高公共品供给水平和政府服务质量，是一件于民有利的好事，那么，地方政府在政策执行中就应当首先把好事办好，其次才能追求自身利益。
江苏宿迁市泗阳县松张口村新农民房（来源公众号“兽楼处”）
这就要求地方政府在具体工作中，充分考虑农民需求、农民利益和农民意愿，以有效的激励措施，引导农民集中居住，而非粗暴的“逼民上楼”。
显然，有的地方官员在集中上楼的政策执行中，考虑政府利益、自身政绩多了一些，考虑农民利益、社会需求少了一些，结果好事办成了坏事。及时作出政策调整，积极回应社会关切，才是题中应有之意。